台灣空間規劃體制遺漏的一環－兼論都會區域計畫之作法
都市計畫學系退休教授何東波
(本校94 學年度教學傑出獎獲獎人)

全球政經情勢的改變，區域計畫風華再現。在全球化過程中，都市傾向於向外圍擴大，形成蔓延式的區域化發展。而且地方扮演的角色越來越顯重要。在地方社會資本孕育過程中，空間計畫體制是非常重要的一環。台灣過去的空間規劃體制中，並未安排有都會區域計畫。目前中央政府研議中的國土計畫法草案，擬將都會區域計畫納入成為空間法定計畫。究竟此一政策是否能對台灣空間計畫體制帶來正面效益?或者說如何才能讓建構中的都會區域計畫有益於台灣的空間發展?本文謹提供一些淺見。
一、台灣空間發展趨勢與問題
(一)都市區域化主導空間發展:
近半世紀以來，台灣的空間發展現象並無法自外於全球普遍的發展趨勢，尤其是台灣政府對空間秩序之規範傾向處於弱勢主導之狀態，放任的市場機制大行其道。這源自於二次世界大戰之後，世界許多國家均致力於發展經濟，包括產業與科技。而當時由於產業專業化的普遍優勢，眾多的產業與科技發展活動傾向依賴於大都市的規模經濟。其結果也就造成絕大多數工作機會集中於人口集聚之城市。於是在1950 到1960 年代間，城市自農村地甚至吸引了大量剩餘人口進駐。這些現象剛開始發生在先進國家的主要都市，後來蔓延到次要都市，再從先進國家蔓延到開發中國家，甚至蔓延到第三世界國家。到了當今二十一世紀，這些都市區域化現象仍然在世界上的某些地方持續進行著。
另一方面，隨著交通與通訊科技的進步與普及，全球經濟跨國界、跨區域互動現象越來越普遍。在社會與政治方面，市民社會有逐漸取代集權社會的趨勢。尤其1980年代以來，自由化與民營化風潮遍及全球，人們的自主性大幅提升，主張回歸市場機制的新自由主義逐漸興起，福利國家主義傾向衰頹。隨著政經思潮的變遷，福特主義與後福特主義(post-Fordist) 所描繪的工業化與都市化的社會經濟變遷現象，闡釋說明了各國都會區域形成與消長的過程。然而大規模城市的成長終究有其極限，人們逐漸面臨外部環境惡化的威脅。這些負面的外部性問題眾多，包括有擁擠、地價高漲、工資高漲、城市中心區的衰頹、城市空間尺度的擴大等等的公共問題，其均影響到居民生活福祉與城市競爭力。譬如因都市發展蔓延所造成的郊區化(suburbanization)與逆都市化(counter-urbanization)的現象逐漸瓦解了傳統單一核心式的區域空間結構。都市的區域化不論對居民與產業均造成諸多的生活與生產效率，以及環保等問題。
當都市區域化成為普遍現象之際，支離破碎(fragmented) 的行政轄區體制卻顯得變革遲緩，其無法應付或解決都市擴大帶來的種種都會區域發展之公共問題。舉例而苦，就區域資源分配的觀點，在台灣幾個都會區內，直轄市與省轄市經費相對充裕，引發鄰近鄉、鎮、市等資源相對不足，以及學童越區就讀之現象；這也造成行政轄區之間財政分配公平問題。總之，在全球政經思潮快速變遷下，都市區域化所造成的空間發展問題，亟待謀求改善對策。
(二)個體利益與集體利益的矛盾與衝突
由於通訊技術快速的進步，資訊普及化，地方越趨透明化。廠商在全球之間透視，尋找有利其座落的地點。地方為了讓居民有工作機會，直接面臨全球競爭，城市專業化與城際分工化可以減少生產成本或提高產品品質與價值，乃成為一種普遍的生存之道。其結果是全球經濟專業分工體系趨於明顯，許多城市已無法僅靠一己之力得以生存或立足。城市及其鄰近的城市，甚至與遠處的全球城市之間，具有高度的相互依存關係，城際合作成為一種趨勢。近年來新區域主義(new regionalism)興起，其主張功能式的區域組構概念，利用區域合作來謀取共同利益，其需要地方相互支援，以對抗全球競爭下之壓力。在新區域主義觀點下，空間結構的概念已從以往的單核心轉變為當今多核心的空間概念。
另一方面，全球環境問題越趨惡化，永續發展理念備受各界重視。在永續都市發展理念下，許多新的主張或空間規劃理論越來越突出，譬如新都市主義(new urbanism)以及智慧型成長(smart growth) 策略均認為緊湊發展(compact development)能大幅度的減少能源及土地資源的浪費，這些主張與規劃理論大大突顯出過去蔓延式空間發展的問題。而要抑制都市蔓延，都會區域內的不同行政轄區有必要相互合作。
然而，反觀台灣的行政轄區之間難得見到真正的合作，都會區域的縣市轄區無不卯盡全力爭取其個別的利益，棄整個都會區域發展的問題於不顧。即有城市的核心地區風華不再比比皆是，城市發展形成四分五裂與支離破碎。然而不論是基於政經情勢的改變、科技的發展、以及全球環境變遷等觀點，都會區域發展之公共問題均是攸關地方整體的競爭力、財政效率、環境保護與社會公平的。
二、台灣空間計畫體制的議題
基於空間計畫體制攸關整個社會的生活福祉，台灣政府早自民國五零年代開始就已陸續建制了一套空間計畫體系。就層級上觀之，包括上自「台灣地區綜合開發計畫」，到北、中、南、東等四個「區域計畫」，下到地方層級各個的「都市計畫」，空間計畫體制看似完備。然其間的區域計畫因缺乏財力與主導之人力，普遍被認為是失敗的體制。空間計畫體制之設計與安排，其目的無非在強化空間的協調性，解決空間上公共利益的問題。因為空間計畫必須能夠有效謀取資源配置的整體性、協調性與一致性，以達成空間上的經濟競爭力、社會凝聚力、環境保護性與財政效率等目標。惟台灣現行的空間計畫體制，雖經多年的沿革，仍存在一些問題。基本上，缺乏達成整體(公共)利益的機制設計乃是台灣空間計畫體制重建的最重要問題。
體制問題可以藉助於真實世界的林林總總現象之觀察而獲得。諸如，台灣的土地與建物違規使用嚴重、都市計畫住工商分區的使用率經常偏低、都市內公園綠地等開放空間劃設不足、都市公共設施用地開闢率偏低、區域型公共設施(譬如資源回收場、區域型公園等)經常不足時有些公共建設卻又過度投資、重大公共建設各行其是且缺乏空間整體發展目標、產業投資者認為所需土地難以取得、民眾參與都市計畫意願普遍偏低落等。而導致這些問題存在的背後，其間無不隱含著個體利益追求的力量超越了集體公共利益的約束力。
這些問題可歸結為制度安排與設計的問題、垂直整合問題、與水平整合的問題(請參見圖一)。舉例而習，台灣綜合開發計畫以及區域計畫對各自的事業機關的約束力不足，造成部門之間各行其是，水平整合不足，公共建設投資無法有效形塑空間發展結構。又如，各個縣市政府競相爭取開闢相似的公共建設或設施，而開闢後的設施有許多卻又乏人使用，這是地區之間水平整合不足所造成重覆投資的問題。再則，土地開發者傾向於偏愛較易獲利的新市區開發，而較不顧參與繁瑣的舊市區更新或重建事業，因此而無形中鼓勵了都市向外蔓延的效果;這一方面不利於紓解財政壓力，也不利於環境保護。詳加檢視台灣現行的空間計畫體制，就會發現空間計畫體制問題並不容易解決，因為這涉及到私利與公益的根本矛盾與衝突。

圖一、台灣現行空間計畫體制之缺失與課題

三、台灣都會區域計畫建構的意義與功能
經瞭解先進國家的經驗與學理，社會公平、經濟競爭力、環境保護及財政(公共建設)效率是各先進國家對都會區域計畫的普遍要求。這四個目標中，公平性又可區分為基本生活權利的保障與提高社會凝聚力，經濟競爭力又可區分為創造附加價值與降低生產成本，環境保護又可區分為生態環境保育以及生活環境品質提升，財政效率係指公共建設或服務成本的降低。這些基本目標會影響都會區域計畫的內容與作法，為了整合這些目標的集體行動秩序，是需要新的空間治理(governance)之制度。台灣推行都會區域計畫所需要的是如何強化都會區域具備解決公共問題的能力，其間包括強化區域在水平整合能力、垂直整合能力、以及健全制度的安排與設計等三方面。這三方面又可歸整到一個基本概念上，那就是:「如何讓達成集體利益所需的約束力能夠與個人追求私利的力量取得相互融合的一致性。」
台灣都會區域計畫的新治理方法應是唯善導向的(normative approach) ，其應朝向「軟硬兼施」的方法。在柔軟措施方面，都會區域計畫應被視為一種激勵式的誘因，其應提高民間參與都市建設的彈性與機會;在強硬措施方面，都會區域計畫應被視為一種強制性的規範。
有效的實施機制能夠激勵利害關係人朝向共同目標的行動誘因。我們必須思索解決或追求都會區域公共利益的約束力是否足夠。茲從上述的四個目標分別來看。第一，為了達成空間發展所需之公共建設的效率，都會區域公共建設的興闢必須以整個區域的觀點來考量，地區之間以及部門之間必須以合作代替競爭式的對抗。區域內部門重大建設計畫必須遵循都會區域計費整體性之指導，要求(且激勵)各個部門在推行公共建設初期就需事先考量到該公共建設的區位與規模是否適當的問題，以避免因為本位主義的各行其是，及其所造成地區間或部門間的爭議。另外，都會區域計畫的過程應被設計成協商、審議與決策的機制，其也提供「地區間」及「部門間」一個協調合作之平台，其可視為增加了區域內水平合作或垂直整合的機會。
第二，為了強化地方城市的競爭力，也是需要政府部門的水平與垂直整合，體制的設計類似於前述第一點。至於地區競爭力需要產業部門在空間上分工，這涉及產業發展的不確定性，因而有關產業的空間計畫需要以彈性的策略式規劃，取代強制的管制計畫。然必需注意到的是，策略式的計畫是有明確發展的指導方向或目標式的，而非自由放任式的。現行的規劃(或開發)許可雖然是一種有彈性的策略式計畫，但因其缺乏整體發展方向的指引，其所造成的蔓延發展效果，卻又違背了公共建設效率及環境保育之目標，這樣的制度是有必要興革的。
第三，為了達成社會的凝聚力，前述都會區域計畫提供的水平與垂直整合機制，應考慮到如何增加社會各個階層之溝通與協商，以促進資源分配的合理性。
第四，為了強化台灣的環境保育，都會區域計畫應明確區隔環境保育地區及可發展地區。甚至要求環境保育地區不得申請開發。亦即應嚴格摒除環境保育地區內可以採用經濟自由市場的發展機制。尤其對環境保育地區應集中管理以收事權統一之效，避免地方政府為了討好選民而犧牲自然環境之保育。
四、對台灣都會區域空間結構之建議
為讓上述目標易於達成，建議台灣的每一都會區域可構思為四種範圍的組合體。即每一都會區域範圍內均可劃出「基本生存受益權保障地區範圍」、「環境保育地區範圍」 、「重點投資地區範圍」以及「緩衝發展地區範圍」(請參見圖二)。「基本生存受益權保障範團」提供生活基本設施，這應涵蓋到整個都會區域的範圍;「環境保育地區範圍」嚴格限制開發行為;「重點投資地區範圍」係做為鼓勵政府公共投資與公民營投資的地區;「緩衝發展地區」是介於重點投資地區與環境保育地區之間，視狀況調整的彈性空間。民間(含公私合夥組織)為了其目的，在重點投資地區範圍申請某種土地開發，應儘速核准其申請，以資鼓勵;若是在「緩衝發展地區範圍」內申請開發，則必須審視其是否具備提升都會區「經濟競爭力」、或是提高居民「生活環境品質」、或是促進「文化凝聚」等效果，視其對公共利益之貢獻，考量是否准其開發。但若是在「環境保護地區範圍」則除非其有益於環境保育效果，否則開發是免談了。台灣都會區域空間結構構想示意如圖二:

五、明訂空間發展秩序規範，邁向美好家園
空間計畫體制對於一個國家的經濟發展、社會生活品質、自然環境保護以及國民生活福祉均具有深遠的影響。這兒對台灣都會區域計畫體制的建言是:採取「軟硬兼施」策略，也就是「該嚴格管制的地方，就應越嚴格；該自由寬鬆的地方，就讓其自由發展，甚至於訂定有效的鼓勵措施，讓其發展更快。」換句話說，就是:「明確劃出那些地方(或那些事項)是被鼓勵的，那些地方(或那些事項)是被限制(或不准的)。」總之，都會區域計畫之建制，應有重新建構台灣空間發展規範之遠見，它應明確顯示為達成空間發展公共利益所必須具備的空間約束力，以期奠定台灣空間發展的秩序，這才有可能讓台灣通向美好家園。